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Cinquième témoin : Rozenn Perrot

26 avril 2016

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Cinquième témoin : Rozenn Perrot, Economiste, membre du Conseil d’Administration  et du Conseil Scientifique d’Attac France

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VIDEO (88’10 minutes à 109’48 minutes)

Instruments de l’extension de la logique financière aux équipements et services publics, Les PPP font prévaloir l’intérêt privé l’intérêt général

Les PPP au sens de DSP (concession, affermage) sont anciens. Ils ont pdt longtemps posé peu de problèmes parce qu’ils s’inscrivaient dans une logique faisant prévaloir l’intérêt général. La déréglementation de la sphère financière et son développement a donné naissance à de nouveaux outils, dont le Contrat de Partenariat créé par l’ordonnance en 2004 sur le modèle du PFI britannique créé en 1992. C’est ce contrat, renommé Marché de Partenariat par l’ordonnance du 23 juillet 2015, qui pose problème, étant l’instrument de l’extension de la logique financière aux équipements et services publics.

Tout d’abord, de quoi parlons-nous ? Il s’agit d’ un contrat global dans la mesure où il permet à l’entité publique de confier à un seul partenaire privé, contre le paiement d’un loyer ou redevance, une mission globale incluant la conception, le financement, la construction, la maintenance et l’exploitation d’un équipement public, dont elle ne deviendra propriétaire qu’ au terme du contrat, quelques dizaines d’années plus tard.

rozennIl s’agit à l’origine d’un contrat dérogatoire au droit commun de la commande publique, et à ce titre encadré par le Conseil Constitutionnel qui le réserve à des situations répondant à des motifs d’intérêt général à savoir: l’ urgence ou la complexité du projet. La crise fournit ensuite le prétexte pour en élargir les possibilités de recours, et la loi du 28/8/ 2008 l’autorise aussi en cas de « bilan économique plus favorable ».Après 2012, la baisse de la dépense publique imposée par le TSCG, renforce l’attrait de ce contrat qui permet à l’opérateur privé d’apporter la totalité du financement. La transposition de la directive UE 2014 Marchés publics par l’ordonnance du 23 juillet 2015 fait sauter les verrous imposés par le Conseil constitutionnel (et son décret d’application) : les critères de complexité et d’’urgence sont supprimés, ne subsiste plus que le critère de l’efficience économique. Par ce choix, le gouvernement modifie profondément la nature du contrat, il en fait le contrat de droit commun de la commande publique. Il s’agit pourtant d’un outils dont la nocivité et l’impact catastrophique sur l’endettement public sont dénoncés depuis 2008 par des rapports officiels de la Cour des Comptes, de l’IGF, des Chambres régionales des Comptes et par des rapports parlementaires, dont le dernier est paru en 2014 (rapport Sueur-Portelli).

La France est depuis 2011 au 1er rang du marché européen des PPP et leur part dans la commande publique ne cesse d’augmenter (Chiffres 2015 : 5% de l’investissement public (total marchés publics en France : 200 milliards d’€, soit 10% du pib) Nous allons voir que, contrairement à ce qu’en disent ses promoteurs, le PPP n’a rien d’un jeu à somme positive dans lequel les deux parties réduiraient à la fois risques et coûts. Il s’agit au contraire d’un contrat déséquilibré dont la complexité et l’opacité permettent au seul partenaire privé de gagner sur les 2 tableaux , contribuant en outre à une hausse non maîtrisée de la dette publique et à la privatisation du service public.

 

 

1. Un partage des risques problématique

Aux termes du contrat de concession, contrat classique de la commande publique, le partenaire privé est payé par les usagers, sous forme de péage ou de redevance. Il supporte ainsi un risque : le risque d’exploitation, ou risque trafic, c’est à dire que ses profits seront moindres que prévu si la demande n’est pas au rendez-vous.

Dans le CP au contraire ce risque est assumé par l’acteur public qui devra verser à l’opérateur privé, pendant toute la durée du contrat, une redevance qui sera due quelle que soit la fréquentation de l’équipement, Donc si l’exploitation est déficitaire, la perte sera pour le public, état ou collectivité.

Il faut ajouter à cela que, depuis 2009, ceux-ci assument un risque supplémentaire, le risque financier, dès lors qu’ils se portent garants des emprunts contractés par des firmes privées ayant du mal à se financer,

Par ailleurs, des clauses quasi léonines sont souvent incluses faisant peser sur le partenaire public tous les risques qui pourraient survenir pendant l’exécution du contrat ( surcoût, contentieux, …voire même, à Paris 7-Diderot, les surcoûts liés à l’annulation des permis de construire ! ) Nou sommes donc très loin d’une répartition optimale des risques !

  1. L’efficience en question : on s’intéresse ici à la question du coût puisque l’efficience se définit par l’atteinte de l’objectif fixé au moindre coût)

En théorie, un recours au CP permet à l’acteur public de réduire son coût rapport aux autres contrats de la commande publique.

Les principaux arguments justificatifs sont 1) la supposée plus grande efficience du privé, 2) la réduction des coûts de transaction liée au fait que l’acteur public ne contracte qu’avec un seul opérateur, et enfin 3) la prise en charge globale du projet (construction, maintenance, exploitation) qui inciterait l’opérateur à faire les bons choix au moment de la construction.

Mais la réalité est toute autre puisque plusieurs rapports très critiques de la Cour des Comptes en 2008, 2014 et 2015 montrent qu’ au contraire un recours au CP pourrait coûter en moyenne 30% plus cher que le recours aux autres contrats de la commande publique. De même L’IGF, dans son rapport de 2012, exprime un doute sérieux sur l’efficience de ces montages : les coûts seraient supérieurs de 25% en moyenne.

photo-rozenn2Les explications à cette explosion des coûts sont nombreuses :

- la durée des contrats, et la qualité de moins bon emprunteur de l’opérateur privé font que la somme des paiements versés par l’acteur public au titre de la redevance investissement) est très largement supérieure à la dette qu’il aurait eu à supporter au terme d’un prêt classique. Par ex pour un emprunt de 62 M€ TTC, si le privé emprunte à 4% sur 17 ans et le public à moins de 3%, et récupère la TVA, on a au bout de 17 ans un surcoût de 30% pour le CP par rapport à la MOP. Même raisonnement pour les redevances maintenance et gros entretien étant donné la durée des contrats

- L’absence d’une mise en concurrence qui pourrait faire baisser les prix, puisque le choix du délégataire se fait en général sur la base d’un appel d’offres limité aux seules 3 grandes entreprises françaises du BTP : Vinci, Bouygues et Eiffage, et qu’ensuite le groupe choisi pourra s’attribuer la totalité des travaux de second-oeuvre par l’intermédiaire de ses filiales (par exempleVinci construction, Eurovia, Vinci Énergies, Cegélec, … dans le cas de la LGV Tours-Bordeaux).

- Un modèle financier d’évaluation préalable biaisé parce que fondé sur l’hypothèse d’un risque de dérive des coûts et délais de construction, plus élevé en MOP qu’en CP,. Ce biais permet dans la quasi totalité des cas, par le calculs de coûts « risqués », de démontrer la supériorité du recours au PPP.

- L’incompétence et/ou la naïveté des représentants de la puissance publique peu au fait de l’ingénierie juridique et financière, face à des professionnels de la construction et de la finance aguerris aux techniques d’optimisation voire de corruption soft.

- Enfin la très grande complexité de ces contrats, et la complète opacité de leur montages juridico-financiers, protégés par le secret industriel et commercial, qui entraîne au contraire une explosion des coûts de transaction (on entend par là les coûts de recherche d’information, les coûts de surveillance de l’exécution du contrat, etc )

Donc au total des contrats très complexes, aux clauses quasi léonines, qui permettent au partenaire privé à la fois de ne pas assumer le risque, tout en maximisant les profits.

  • Un contrat qui aggrave l’endettement de l’Etat et des collectivités territoriales

Selon Alain Rousset, Président de la région Aquitaine, dans un article à la Tribune de février 2012, à l’origine du CP il y aurait principalement la rencontre entre une collectivité territoriale soucieuse d’augmenter son attractivité dans une logique de concurrence entre les territoires, et un grand opérateur privé sachant saisir l’opportunité de fournir à celle-ci un équipement très lourd, tout en lui assurant un mode de financement lui permettant de fragmenter sa dette pour la disséminer et la rendre moins visible.

Les collectivités locales, avec au moins 120 PPP signés entre 2005 et 2011, sont en effet les acheteurs publics qui recourent le plus à cet instrument, censé leur permettre de s’affranchir des contraintes budgétaires, pratique clairement condamnée par l’IGF en 2012.

En effet, à l’origine (2004)la dette était cachée, loyers et redevances n’ayant pas à figurer au bilan (mais au compte de résultat). La Cour des comptes avait d’ailleurs souligné dès 2008, dans son rapport annuel, «les économies factices induites par les ppp, montages s’apparentant à des hors-bilan de l’État (…)». En 2012, l’IGF s’était dite incapable reconstituer le coût global des PPP pour les collectivités territoriales, les informations étant «lacunaires et d’une fiabilité incertaine» ! Il faut attendre janvier 2011 pour que les engagements des collectivités locales, investissements ou les garanties de prêts, figurent à leur bilan.

Malgré cette réforme, la transparence est loin d’être totale, et la dette reste en partie cachée, étant donnée la complexité des montages juridico-financiers protégés par le secret industriel et commercial. D’où cette formule fréquemment utilisée de « PPP, bombe à retardement pour les finances publiques. »

Dans la même logique, et bien que cela n’apparaisse pas dans les rapports précités, nous (Attac) considérons que ces contrats sont les instruments de financement privilégiés des GPII.

Ces contrats sont donc des techniques dangereuses qui poussent les collectivités à investir au dessus de leurs moyens et augmentent très fortement leur endettement

Un outil de démantèlement du service public 

Le même élu s’inquiète de la perte de compétence induite par  la généralisation des PPP. : « La capacité (des acteurs publics) à imaginer et à concevoir des projets publics disparaîtra. Leur compétence à les gérer aussi. Il y aura alors un transfert, une sorte de « privatisation du patrimoine public » A Rousset (2012).

C’est cette perte de compétences qui est invoquée par les élus pour refuser, à des collectifs citoyens qui en font la demande, le retour en régie publique pour la gestion de l’eau. C’est cette perte de compétences qui justifie donc le recours au contrat privé. C’est d’ailleurs pour contrer cette forte demande de retour à la régie publique qu’a été instituée en juillet 2014 une nouvelle forme de PPP, la SEMOP, société d’économie mixte à opération unique, une SEM dans le capital de laquelle le privé a vocation à être majoritaire !

Par ailleurs les équipements collectifs (prison, piscine, écoles, hôpitaux…) restent la propriété du partenaire privé pendant toute la durée du contrat.cad plusieurs dizaines d’années.

Dans la même logique d’effacement des frontières entre public et privé, l’ordonnance du 23 juillet 2015 autorise l’entité publique à prendre une participation dans la société de projet, au coté du partenaire privé dans le but d’exercer un cerain contrôle.Ce qui était strictement interdit dans le contrat de partenariat. Le risque est alors double : celui d’une priorité donnée à la réduction des coûts, logique de court terme qui aura des effets délétères sur la qualité du service. Celui de conflit d’intérêt pour l’acheteur public au cas où il serait amené à agir contre son co- contractant, en cas de litige sur l’exécution du contrat, alors même qu’il est co-décisionnaire dans la société

Le CP, contrat largement déséquilibré en faveur du privé et porteur d’une privatisation du patrimoine public peut donc être analysé comme un outil de démantèlement du service public .

En conclusion : Un contrat « sécurisé » par l’ordonnance du 23 juillet 2015 (et son décret d’application de mars 2016) mais qui ne devrait pas accroitre l’efficacité de l’achat public.

photo-rozenn-dosCette ordonnance , bien qu’elle vise à « renforcer la sécurité juridique des procédures tout en accroissant l’efficacité de l’achat public », s’éloigne des préconisations de l’IGF, de la Cour des Comptes, et du rapport sénatorial Sueur-Portelli, dont on peut penser qu’ils visaient le même objectif.

  • D’une part, la suppression des critères d’urgence et de complexité, gardes-fous imposés en 2004 par le Conseil Constitutionnel nous indique que « sécuriser les PPP », au sens de Bercy, signifie rendre plus difficile l’exercice du contrôle ex post, ie le recours en annulation devant les juridictions administratives !

  • Par ailleurs, ne subsistera plus, pour justifier le choix du PPP, que le critère, biaisé, de l’efficience économique, dont le rapport Sueur-Portelli préconisait la suppression. On peut alors s’interroger sur la volonté affichée d’accroître l’efficacité de l’achat public par une étude préalable incontestable.

  • Enfin, la faiblesse des seuils autorisant le recours au PPP, ( 2, 5 et 10 M€) ne permettra aucun rééquilibrage entre PME et TGE. En effet, alors qu’ils incluent en plus du coût des travaux, les recettes de valorisation ou les subventions, ils ont été définis à un niveau inférieur au montant de tous les contrats passés à ce jour.

La transposition de la Directive Marchés publics  aurait pu être l’occasion de systématiser l’analyse rigoureuse de la rentabilité socio-économique des projets en éliminant les biais budgétaire, juridique ou comptable en faveur des PPP. Il n’en est rien. L »ajout d’une étude de soutenabilité financière pour compléter l’étude préalable est bien le seul point positif de ce dispositif !

 

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