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Quatrième témoin : Alain Hue

26 avril 2016

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Quatrième témoin : Monsieur Alain Hue, Expert financier, fondateur et ancien dirigeant de Finance Consult

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VIDEO (65’10 à 88’10 minutes)

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  1. A.    Les PPP, bombe à retardement,

Il est faux d’affirmer que les PPP constitueraient une bombe à retardement. C’est au contraire un outil qui a été conçu pour protéger les personnes publiques contre les dérives financières irrattrapables régulièrement constatées dans le champ de la maitrise d’ouvrage publique traditionnelle.

 

1/ D’abord grâce à l’étude de soutenabilité budgétaire, rendue obligatoire avant de publier un AAPC pour un PPP. Cette étude permet de vérifier que le coût net du PPP est soutenable pour la personne publique. On ne peut que regretter que ce type d’étude ne soit pas obligatoire pour les autres modes de passation des contrats publics.

 

2/ Ensuite grâce à l’évaluation préalable, qui, une fois le projet validé dans sa soutenabilité financière permet de mettre en perspective, et analyser comparativement les montages possibles (MOP, PPP, autre.). Cette analyse est sans commune mesure avec les procédures lapidaires imposées aux collectivités locales pour justifier le choix de la DSP.

 

-   3/ Ensuite parce que l’ADN du PPP repose sur une vision d’un projet en coût global.

Lorsqu’elle signe ce type de contrat, la personne publique connait par avance et avec certitude les coûts de :

•Conception (comme en MOP souvent),
•Construction (comme en MOP, sous réserve des dérapages quasi systématiques),
•Financement (jamais appréhendé en MOP),
•Exploitation (jamais appréhendé en MOP, toujours découvert en cours d’exécution, avec des surprises).

Cette vision en coût global permet de pallier les carences de la maîtrise d’ouvrage publique, qui ne prend jamais en compte la totalité des éléments constitutifs du prix de revient : actualisation, fiscalité, préfinancement, financement long terme, études, coûts internalisés, coûts d’entretien, etc…

L’exemple du coût de Gros Entretien Renouvellement (GER) est frappant : sur une durée de 30 ans, pour un bâtiment standard, ce poste coûte en général 50% des coûts de construction.

• En MOP, ces dépenses ne sont jamais intégrées dans la réflexion. Ce qui a comme conséquence : ◦que ces investissements ne sont en général pas faits à temps, ce qui entraine une vétusté des équipements publics et des surcoûts de maintenance curative.

• que ces dépenses ne sont pas provisionnées, mais financées à l’occasion de leur réalisation, ce qui fausse systématiquement la vision économique, comptable et financière du coût du projet.

A l’inverse, en PPP, ces investissements sont contractualisés dans un calendrier précis et obligatoire de renouvellement.

A contrario, en PPP, ces dépenses sont anticipées, elles sont même en général provisionnées, afin que ces investissements ne génèrent pas d’emprunt supplémentaire. C’est exactement le contraire d’une bombe à retardement !!

 

4/ Cette approche en coût global permet de pallier à l’absence de coordination entre les services en cas de MOP, avec une intervention souvent très tardive des services financiers, et plus généralement l’application de la théorie du cheval de Troie (voir ci-après).

 

5/La complexité réelle de ces procédures, parfois imposée par les exigences du législateur, parfois due aux études nécessaires pour sécuriser les projets et les partenaires financiers, est la garantie que les personnes publiques disposent d’une information complète, nécessaire pour une prise de décision éclairée.
6/ Enfin parce que le contrat de PP sécurise les coûts à long terme, contrairement aux autres modes de passation. Le constat que nous avons fait au sein de Finance Consult sur un échantillon d’environ 50 contrats signés : dans plus de 95% des cas, le coût final de construction et les délais de chantier ont été respectés. Les 5 % restants se répartissent entre des demandes de modifications de la personne publique ou des erreurs / fautes de cocontractant.

Dans ce derniers cas, il convient de rappeler, que c’est le partenaire privé qui supporte seul les surcoûts.

 

hueb7/ Sur la question du coût global de ces montages. : Sont-ils plus chers pour la personne publique ?

Du point de vue du coût du financement, oui ! Toutes les évaluations préalables le disent et mesurent ce différentiel de coût, compris en général entre 5% et 15% par rapport à la MOP.

Mais ce coût supplémentaire est lié à la mise en jeu de fonds propres à risques dans ces montages. Ce coût représente le prix à payer pour transférer les risques de la maitrise d’ouvrage (respects des coûts de construction, des délais, engagement sur les conditions de financement, engagement sur les conditions et le prix d’entretien, de GER…) vers le privé. Ce coût est une des raisons pour lesquelles le PPP n’est pas toujours le meilleur montage. Mais ce coût est aussi souvent très inférieur aux dérapages constatés en MOP…

D’où l’intérêt de l’évaluation préalable, qui doit permettre de mesurer l’opportunité du recours au PPP.

 

8/ L’absence de coûts de préfinancement pendant la phase de construction. Les PPP ont été qualifiés de « bombe à retardement » car ils permettent aux personnes publiques de ne rien payer durant la phase chantier. Or cette caractéristique, si elle est pratique au plan budgétaire et indispensable pour maintenir une pression sur le partenaire privé en phase chantier, ne constitue pas, loin s’en faut, le cœur du sujet. Ce n’est pas pour ce portage que les personnes publiques recourent à ce montage, la preuve, c’est que dans 30% des cas, les personnes publiques introduisent des clauses de paiement anticipé en phase chantier, afin de diminuer le coût du portage !

 

B.     La bombe à retardement, c’est souvent la MOP ! Pourquoi ?

-       La technique du cheval de Troie, chère aux programmistes publics, qui consiste à minorer les coûts pour forcer la décision d’investissement : on découvre les coûts au fur à mesure de l’avancée du chantier, à un moment où il est trop tard pour reculer.

C’est ainsi que :

-       En cours de chantier, les personnes publiques découvrent les imprévus, les vices de conception, qui donnent lieu à des avenants les uns dernière les autres… [Il faut citer ici le rapport de la Cour des Comptes sur les grands chantiers culturels : 35% de dépassement en moyenne ; ou bien le Musée des Confluences : 80M€ au départ, 364 M€ à l’arrivée].

-       En cours de chantier, elles découvrent les problématiques fiscales.

-       Au terme du chantier, elles découvrent les taux de financement et les problématiques financières qui sont le plus souvent traitées dans le cadre de financement globalisés et annualisés sans aucun rapport avec l’économie du projet.

-       Au terme du bouclage financier, les personnes publiques découvrent les coûts de maintenance [citons à nouveau le Musée des Confluences, dont les coûts de maintenance avérés sont deux fois supérieurs à ceux prévus en cours de chantier]…

-       En phase de maintenance, les services découvrent qu’il faut faire des nouvelles dépenses de renouvellement, non prévues, qui génèrent de nouveaux emprunts, de nouvelles charges d’amortissement et de maintenance qui grèvent les comptes de la personne publique sur des durées supérieures à celle d’un PPP.

-       Au terme de la durée de vie du bâtiment, il est fréquent de constater que l’on n’a pas fini d’amortir l’immobilisation au plan comptable. C’est le cas par exemple des EHPAD construits dans les années 70, qui ont 40 ans aujourd’hui et qui sont hors d’usage faute d’entretien et de maintenance. On les détruit aujourd’hui pour en construire de nouveaux, aux normes, et on constate qu’ils ne sont pas complètement amortis et qu’il subsiste des Valeurs Non Amorties au terme de la durée de vie du bien dont la prise en compte va générer des pertes exceptionnelles.

 

C.     Un débat biaisé

 

Le débat est systématiquement biaisé par les contradicteurs des PPP, qui, le plus souvent ne connaissent pas ou peu ces montages, et qu’ils sont en conflit d’intérêt si l’investissement est confié à un opérateur privé.

-       Un débat biaisé qui consiste le plus souvent à comparer les avantages de la MOP avec les insuffisances du PPP.

-       Un débat qui ne tient pas compte des progrès réalisés dans ces procédures en terme d’analyse et répartition des risques, procédures perfectibles mais innovantes.

-       Un débat caractérisé par une absence de culture du financement de projet chez les personnes publiques en France.

Les coûts d’une opération en MOP ne sont connues que partiellement et à postériori.

En l’absence de comptabilité analytique chez les personnes publiques, la connaissance du coût global d’un projet suppose un travail d’audit complexe, que hors les cas de changement de gouvernance, les élus et les services n’ont aucun intérêt à réaliser, car il ne ferait que mesurer leurs carences.

-      Un débat qui ne tient pas compte de la possibilité offerte en cas de PPP d’abandonner la procédure à tout moment jusqu’à la contractualisation.

-       Un débat qui ne tient pas compte des contrôles imposés à ces procédures : contrôle budgétaire renforcé et un contrôle à plusieurs niveaux de la faisabilité du projet : par les tutelles, investisseurs, les entreprises qui portent le risque, les utilities, les banques.

-       Un débat inspiré par la défense d’intérêts corporatistes (architectes et services de programmation des personnes publiques par exemple)

-       Un débat qui ignore volontairement que le PPP est une procédure parmi d’autres : MOP, CREM, BEA, DSP, SEMOP, etc…

-       Un débat qui met l’accent sur des surcoûts financiers à relativiser, particulièrement en période de taux bas.

-       Un débat qui ne comprend pas la nécessité pour les personnes publiques de s’entourer d’expertises extérieures qui est assimilée à une perte d’autonomie, alors qu’il s’agit pour l’essentiel d’un transfert d’expertise et de connaissances.

-       Un débat qui ignore le succès de cette procédure à l’étranger et sa remise en cause systématique en France : cherchez l’erreur…

 

D-   Des témoignages et des exemples pour relativiser

-        Il convient de souligner la part relative et fortement minoritaire du PPP qui représente, sur les années d’observation, moins de 5 % de la dépense publique en terme d’investissement.

Pourquoi tant de haine et de polémique sur une procédure aussi fortement minoritaire ?

-       A décharge encore, les études réalisées par la Cour des Comptes sur les chantiers présidentiels réalisés en MOP dans le domaine culturel qui ont démontré des dépassements systématiques et significatifs des coûts et délais de réalisation (35 % en moyenne, après neutralisation de l’effet de l’inflation), en rappelant que les recommandations de cette Haute Instance, ne sont jamais suivies d’effet.photo-hue

-       A décharge toujours des exemples catastrophiques de dérapages dans des chantiers conduits en MOP : Jussieu (183 M€ en 1996 et >2 000 M€ en 2015), Musée des Confluences (80 M€ au lancement des études et 364 M€ à l’arrivée), Mucem (160 M€ au lancement du projet et 350 M€ à l’arrivée).

-       A contrario des exemples de procédures réussies vécues Finance Consult :

•Le théâtre de l’Archipel avec les Ateliers Jean Nouvel : délais et coût respectés !

•Plateforme logistique de l’APHM : délais et coûts respectés et équipements qui fonctionne bien, financé a un taux d’intérêt contractuel plus bas que le taux moyen de l’hôpital.

•Les opérations universitaires : l’approche en coût global a conduit à constater qu’il fallait réduire de 30% à 50% les programmes et de privilégier les réhabilitations aux constructions neuves, afin de ne pas augmenter les coûts de maintenance à long terme. Une fois les opérations lancées, les délais et les coûts ont été respectés à Grenoble (GreenEr et PILSI), Marseille (Luminy et Aix), Lyon (opération Lyon sud), etc.

-       Mais aussi des exemples de procédures dans lesquelles les phases d’évaluation préalables ont permis de conclure à la non faisabilité du projet : Palais des Congrès de Calais, salle de spectacle de Rambouillet, Philharmonie de Paris, Zoo de Maubeuge, et d’éviter d’éventuels sinistres financiers.

 

Conclusion (provisoire…)

Après plusieurs dizaines d’années et des centaines d’expériences concrètes consacrées à l’accompagnement des personnes publiques dans le financement de leurs projets, de leur organisation et de leur politique, je pense que le PPP représente une avancée qualitative à trois titres

-       Le PPP est une réponse possible parmi d’autres,

-       Cette procédure a mis au cœur de la décision sur la dépense publique, les études et la modélisation financière, en phase d’analyse, de comparaison, de décision, de réalisation, de financement et d’exploitation globale des projets.

-       Les procédures mises en œuvre dans les PPP, pour accompagner la prise de décision, la contractualisation et la mise en œuvre des projets, sont aujourd’hui reprises dans l’ensemble des procédures de décision qui concernent la dépense publique : MOP, DSP, SEMOP.

A ces titres, la procédure PPP représente une avancée technique et financière notable dans la maîtrise de la dépense publique qui reste nous le savons, un enjeu principal pour la prochaine décennie.

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