RSS

Archive | F- Troisième témoin : Bruno Faivre d’Arcier Flux RSS de cette section

À propos de lespppalabarre

Troisième témoin : Bruno Faivre d’Arcier

26 avril 2016

0 Commentaire

Troisième témoin : Bruno Faivre d’Arcier, Professeur émérite à l’Université de Lyon, Laboratoire Aménagement Économie Transports

témoin 3

VIDEO (51’38 à 65’10 minutes)

 

photo-bruno

bruno2BL’idée du partenariat public-privé est très ancienne, notamment dans le domaine de la réalisation des infrastructures (eau et assainissement, chemin de fer, autoroutes, hôpitaux, etc.). Cela est lié au coût d’investissement élevé de ces infrastructures, qui nécessite de mobiliser des fonds importants qui souvent dépassent la capacité financière des autorités publiques. Ces dernières ne disposent pas en effet de ressources infinies : il s’agit du produit des impôts, de la levée d’emprunts auprès du marché financier, ou de la vente de services.

photo-bruno-alabarreIl importe donc de distinguer ici les coûts d’infrastructure (construction de l’équipement) et les coûts de fonctionnement (exploitation de l’équipement). Le choix du mode de financement résulte de plusieurs paramètres entre lesquels l’autorité publique doit arbitrer :

-       L’utilité sociale de l’équipement : en quoi sa réalisation améliore-t-elle le « bien-être collectif » ?bruno

-       La solution la moins coûteuse globalement pour l’autorité publique (non gaspillage des ressources publiques) ;

-       La rapidité de mise en œuvre, en lien avec l’estimation de l’urgence du besoin ;

-       Le contrôle de l’équipement et du service rendu par l’autorité publique.

Chaque cas est donc spécifique, et la question du recours au PPP ne peut être une position idéologique a priori, mais le résultat de l’évaluation sur ces 4 paramètres. Ainsi, le désir louable de maintenir le contrôle de l’autorité publique pour éviter de transformer des « services publics » en « services marchands » peut se heurter au manque de moyens financiers, ce qui conduit à différer la réalisation de l’équipement, donc à renoncer d’améliorer à court terme le bien-être collectif…

Concernant les services publics, les autorités publiques sont régulièrement confrontées au choix du mode de gestion, entre faire et faire-faire, sachant que dans le second cas, la question principale reste celle du contrôle de l’autorité publique sur l’exécution du service.

 

Thématique

Pour

Contre

Face aux nombreux équipements que l’autorité publique souhaite réaliser pour améliorer le bien-être collectif, celle-ci manque de moyens financiers (impossibilité d’augmenter les impôts à court terme, niveau d’endettement). Elle est donc contrainte de « différer » la réalisation, ce qui insatisfait ses administrés.

Le recours au PPP permet de faire tout de suite les travaux (exemple de l’Anneau des Sciences à Lyon)

L’autorité publique s’engage contractuellement sur une longue période, ce qui peut réduire sa marge de manœuvre politique sur le long terme

Certains équipements sont techniquement complexes et porteurs de risques (techniques, mais aussi de clientèle) et l’autorité publique manque de savoir-faire technique.

Le recours à un opérateur privé permet de mobiliser de telles compétences (ponctuellement pour les travaux, plus longtemps pour l’exploitation). De plus, l’entreprise privée, spécialisée, peut être plus « efficiente » dans la construction et l’exploitation, ce qui permet de réduire le coût global ;

Le transfert au privé conduit à une perte de contrôle de l’autorité publique, qui de plus est souvent sollicitée pour couvrir la dérive financière (à moins d’accepter la faillite du délégataire)

L’appel à des capitaux privés signifie rémunération de ces capitaux

La mise en œuvre en interne du projet induit aussi des coûts de fonctionnement, notamment en masse salariale (coût de recrutement de « spécialistes »)

en général la rémunération est à un taux d’intérêt largement supérieur aux taux d’intérêt bancaire auquels l’autorité publique peut avoir accès directement.

La gestion des risques

L’entreprise supporte les risques sur les coûts de construction et sur les recettes et coûts d’exploitation des équipements réalisés

L’entreprise privée sait se protéger des risques liés à l’exploitation. Elle aura tendance ainsi à se prémunir contre toute perte d’exploitation, en faisant de fait supporter tous les aléas par l’autorité publique (exemple du risque sur les recettes commerciales liées à la fréquentation d’un stade)

La marge de manœuvre sur le plan de l’évolution des politiques publiques

Une fois le contrat signé, l’autorité publique s’engage sur longue période à ne pas prendre de mesures pouvant remettre en cause l’équilibre économique du contrat (exemple du tramway de la ville de Caen : toute modification de la politique de déplacements qui impacterait la fréquentation du tramway conduit à un avenant financier)

Le PPP est-il financièrement avantageux pour l’autorité publique ?

En apportant des fonds privés, le PPP ne grève pas les finances publiques, qui deviennent disponibles pour réaliser d’autres équipements

Lorsque les projets réalisés ne sont pas financièrement rentables, la collectivité doit quand même apporter un concours sous forme de subvention d’investissement

Remarques : des travaux de recherche montrent que dans le cas de projets très peu rentables financièrement (ce qui est majoritairement le cas aujourd’hui, puis que les opérations rentables ont déjà été faites), le PPP peut être plus avantageux en coût total actualisé que la réalisation en interne, sous réserve d’une plus grande « efficience » du privé. Exemple de la durée des travaux, plus rapide dans le privé (immobilisations de capitaux) que dans le public (étalement budgétaire de la réalisation, qui est « économiquement » coûteux).
Si un projet présente naturellement une rentabilité financière, alors l’autorité publique doit le réaliser en interne (bonne gestion des fonds publics)

« Le PPP ne serait pas un outil de performance »

La mise en concurrence par appel d’offre permet d’atteindre le meilleur rapport qualité/coût

La performance n’est pas que financière : la recherche de la baisse des coûts peut se faire au détriment de la satisfaction de certains segments de demande

« Le PPP ne serait pas un nouvel outil dans l’élaboration du projet public »

Il n’y a pas d’interférence : si le projet public est bien défini dans le cahier des charges, le délégataire en respectera les termes

Le PPP est un outil de financement. Pour des raisons de rentabilité financière, les objectifs du projet peuvent être revus à la baisse (sinon on ne trouve pas de délégataire)

« Le PPP est une privatisation du service public »

Si l’entreprise est capable de produire le service final à moindre coût, cela est bon pour l’autorité publique (non gaspillage de ressources)

Le risque est de voir les services publics transformés en « services marchands », dont le prix et la qualité résulteront des objectifs de rentabilité de l’entreprise privée

Remarques : la question principale ici est celle du contrat qui lie le délégant et le délégataire. Face au manque de compétences en ingénierie financière de l’autorité publique (notamment les collectivités territoriales), le risque est grand de voir le délégataire imposer des clauses tendant à faire supporter les risques par l’autorité concédante, notamment les cas de renégociation des termes financiers du contrat au cours du temps

 

Quelques autres exemples :

  • Les sociétés d’autoroute : en France, elles étaient concessionnaires sur une certaine durée, avec obligation de réinvestir une certaine partie des bénéfices dans la construction de nouvelles autoroutes. Mais ce « principe d’adossement » a été remis en cause par le droit européen qui considère cette pratique comme discriminatoire (avantage au sortant). La « vente » des autoroutes décidée il y a quelques années a permis à l’Etat de réduire son endettement, mais cette opération « one shot » a conduit à perdre la source annuelle de revenus liée à l’exploitation. Ceci dit, les perspectives montrent une tendance à la baisse du trafic automobile, qui pourrait remettre en cause les bénéfices des sociétés d’autoroute (d’où le débat sur la hausse des péages, sachant que le vieillissement des infrastructures conduit à une hausse des dépenses de réparation et de renouvellement).
  • En Espagne, les autoroutes ont été financées en PPP, sur la base d’un shadow toll : étant gratuites, c’est l’Etat qui payait aux sociétés d’autoroute une redevance proportionnelle au trafic. Dernièrement, pendant la crise, l’Etat a annoncé qu’il cessait ce paiement et rendait les autoroutes payantes, ce qui a induit une baisse de trafic. De plus, l’Etat, avec le concours de l’Europe, a développé les TGV, ce qui vient encore aggraver la baisse de trafic. Les sociétés sont-elles acculées à la faillite (risque « politique ») ?

Les modes de financement des infrastructures

Exemple de deux modes de financement de projets d’investissements

graphique Bruno 1

A gauche, la « subvention d’investissement » : l’opérateur privé estime le bénéfice attendu de l’exploitation (recettes – coûts d’exploitation = cash flow, en rouge) sur un certaine durée (DC). Il estime ensuite le niveau d’emprunts (bleu) qu’il peut escompter des banques en fonction des taux d’intérêt, et la charge de remboursement (annuités, en jaune) qu’il pourra rembourser, sans prise de risque excessive. Le reste (cash-flow – annuités) lui permet de calculer quel est le montant du capital (fonds propres, en gris) qu’il peut investir, sachant qu’il estime un certain taux de rentabilité (rémunération des fonds investis). Sur cette base, il en déduit le niveau de subvention publique (en vert) nécessaire pour couvrir le coût d’investissement.

A droite, une « variante » dans laquelle l’autorité publique ne verse pas une subvention d’investissement pendant les travaux, mais un « complément de recettes » annuel (appelé shadow toll) pendant la durée d’exploitation, permettant de couvrir l’augmentation des annuités (emprunts plus importants) et des fonds propres de l’opérateur.

Une combinaison des deux modèles est bien sûr possible (plus faible subvention + moindre complément de recettes). Si l’autorité publique est peu endettée, la première solution est (en général) la meilleure, car la collectivité peut bénéficier de taux d’intérêt bancaire plus faible si elle finance sa subvention par un emprunt. Mais le recours au shadow toll peut aussi être le moyen de réduire la « tarification d’usage » de l’équipement et donc de permettre à un plus grand nombre de personnes d’y avoir accès (cas d’un pont urbain à Lisbonne). De même, ce modèle est appliqué dans certains états américains pour assurer la maintenance des routes (versement à l’opérateur proportionnel au nombre d’usagers de la route).

La pertinence des subventions dans le cas de projets non rentables financièrement

 

Le taux de rentabilité (TRI – Taux de Rentabilité Interne) est un indicateur qui exprime sous forme de pourcentage la capacité d’un projet d’investissement à dégager des bénéfices (donc les recettes au cours du temps couvrent plus que le coût de l’investissement et son exploitation).

La puissance publique dispose de son propre taux de référence, appelé « taux d’actualisation » permettant de comparer différents projets et leur financement. Ce taux est actuellement de 4,5%, mais si l’on prend en compte les risques, la référence est de 8% environ. Comparativement, dans le privé, ce TRI escompté des projets d’investissement est de 15 à 20%, voire plus selon les risques encourus.

Dans le cadre d’une infrastructure offrant un service tarifé, il est possible de calculer son TRI. Si celui-ci est inférieur au « taux de référence » de son financeur, le projet est donc déficitaire, et le financeur est supposé renoncer à l’investissement. Dans le domaine des investissements publics, on est en mesure de calculer l’avantage généré pour la société. Par exemple, dans le domaine des transports, on « valorise » ainsi les gains de temps, de sécurité, mais aussi la variation des externalités environnementales. Dès lors on peut calculer un « taux de rentabilité économique – TRE ».

Dans beaucoup de cas, les projets présentent une utilité sociale (un TRE supérieur au taux de référence singifie que l’on améliore le bien-être collectif), mais ne sont pas rentables financièrement (un TRI inférieur au taux de référence signifie que l’argent investi ne sera jamais récupéré complètement, voire même qu’il faudra dépenser chaque année plus pour assurer le fonctionnement de l’équipement). C’est le cas des tous les projets de tramways réalisés en France…

Si l’on souhaite assurer le financement d’un tel investissement en PPP, le délégataire – qui n’est pas là pour perdre de l’argent – exigera une « subvention d’investissement » destinée à couvrir la partie du coût d’investissement que le bénéfice d’exploitation ne pourra pas couvrir.graphique Bruno 2

Le graphique ci-dessus montre, pour 3 projets différents, comment évolue la subvention d’investissement si l’on passe d’une réalisation en interne (référence 8%) à une réalisation en PPP (référence 10%).

 

 

 

Cartiertechno |
Supermarketlady |
Windows 10 |
Unblog.fr | Créer un blog | Annuaire | Signaler un abus | Programmationobjetsio
| Projetsig
| Orangepi